行政管理学习辅导：第五章公共组织

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本文导读目录：

1、公共组织学丨前三章知识点汇总

2、《行政管理学•西北大学》学习笔记（2）

3、行政管理学习辅导：第五章公共组织

　　申明：文章内容均为帮帮整理所得，不足之处望批评指正。（更多资料可看简介） 　　（一）组织与公共组织 　　1、组织的定义：组织是人们为了达成共同的目标，按照特定的结构方式和活动规律结合起来的开放性的、动态的人类共同体。它是包括组织成员、组织目标、组织结构、组织制度、组织行为和组织环境等基本要素在内的稳定的和不稳定的人类组合系统。 　　2、公共组织的含义：广义的公共组织是以管理社会公共事务和提供公共服务为目的的组织。狭义的公共组织仅指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。可从不同的角度理解：（1）静态的公共组织结构。（2）动态的公共组织过程。（3）生态的公共组织环境。（4）心态的公共组织意识。 　　3、 公共组织的构成要素：（1）组织人员；（2）物质因素；（3）职能目标；（4）机构设置； 　　（5）职位设置；（6）权责划分；（7）法制规范；（8）技术和信息。 　　4、公共组织的分类: 　　（1）以组织目标分：互益性组织、营利性组织、服务性组织、公益性组织。 　　（2）以所拥有的公共权力的强制性大小划分：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织。 　　（3）我国：中国共产党组织、人民政协组织、国家权力机关、行政机关、司法机关、事业单位、社会中介组织。 　　5、 公共组织的特征： 　　（1）公共性；（2）政治性；（3）法治性；（4）权威性；（5）广泛性；（6）独占性。 　　6、公共组织的功能：（1）公共组织是公共管理的主体。（2）公共组织是公共管理人员的归属。（3）公共组织是公共管理的支点。 　　（二）公共组织的研究途径 　　1、管理途径是从两个方面来认识公共组织的：一是从管理功能及过程来考察公共组织，从组织活动的程序和技术上来界定公共组织；二是如何最大限度地提高组织效率成为公共组织的主要价值。 　　2、政治途径：（1）多元主义；（2）自主性（3）与立法机构的联系（4）分权 　　3、法律途径：（1）独立性（2）委员会形式（3）替代性争端解决 　　4、政策途径：（1）公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。 　　（2）政策制定和政策执行是不可分的。 　　（3）分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效。 　　（4）政策周期主要是政治过程，而不是管理效率。 　　（5）在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。 　　5、文化途径：从文化途径来研究公共组织，强调人的主观方面的改变。 　　6、 网络途径 　　（三）公共组织学的研究视阈 　　1、公共组织学的学科定位：行政组织学是公共组织学的分支学科。行政组织学包含于公共组织学之中。公共组织学包含于公共管理学，行政组织学包含于行政管理学。 　　2、公共组织学的发展前景：（1）公共管理学科的发展是公共组织学兴起的根源。（2）要实现公共组织的科学化、民主化和法制化，必须对公共组织进行系统研究。 　　（一）前管理学时期的组织管理思想 　　1、中国古代的组织管理思想 　　（1）国家管理方面：①孔子：德治与王道；②韩非：法治与霸道；③荀子：礼法相济与王霸相杂。 　　（2）组织管理方面：①《周礼》：六官三百六十职；②《尚书》：管理者不能越权。 　　（3）人事管理方面：①《墨子·尚贤》：贤者举而上之；②孔子：礼仪之国；③《管子》：德以合人，人以德使。 　　（4）军队管理方面：①姜尚：爱军、赏罚分明、赏罚结合；②《孙子兵法》：国事为重、将为国辅、视卒如子、以法治军、知者必胜、谋略取胜。 　　2、外国古代的组织管理思想 　　（1）《圣经》曾记载了西方最早的组织管理思想。 　　（2）古代埃及设立宰相职务，从而把神权和世俗权力区分开来。 　　（3）欧洲中世纪的教会管理。 　　3、近代西方的组织管理思想 　　（1）在管理职能、管理原则的研究方面：①亚当·斯密的《国富论》；②塞缪尔·纽曼的《政治经济学原理》；③约翰·斯图亚特·穆勒的《政治经济学原理》；④艾尔弗雷德·马歇尔的《工业经济学原理》。 　　（2）军事理论家、数学家、思想家以及厂长、经理对具体的管理技术和方法的探讨。 　　（二）古典管理时期的组织理论 　　1、科学管理理论（代表人物：美国管理学家弗里德里克•温斯洛•泰罗，“科学管理之父”） 　　主要观点：（1）制定标准定额。（2）挑选一流的工人。（3）设置计划层、实行职能制。（4）实行新的奖励制度。（5）对组织机构的管理控制实行例外原则。 　　2、 一般管理理论（代表人物是法国的亨利•法约尔，“管理理论之父”） 　　主要观点：（1）企业基本活动：①技术活动；②商业活动；③财务活动；④安全活动；⑤会计活动；⑥管理活动；管理五项职能：组织内行政人员所从事的计划、组织、指挥、协调和控制活动。（2）组织管理十四条原则：①劳动分工。②权力与责任。③纪律。④统一指挥。⑤统一领导。⑥个人利益服从集体利益。⑦人员的报酬。⑧集中。⑨等级系列。⑩秩序。⑾公平。⑿人员的稳定。⒀首创精神。⒁团结精神。 　　3、科层组织理论（代表人物：马克斯•韦伯，“组织理论之父”） 　　主要观点：（1）权威的类型：①卡里斯玛型权威；②传统权威；③法定权威。（2）官僚制组织的基本特征：①实现劳动分工。②各种公职或职位按权力等级严密组织起来，形成指挥体系。③通过正式考试成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织的所有成员。④实行任命制。⑤公职人员须是专职的，有固定薪金保证。⑥职务活动是私人事务以外的事情，受规则和制度制约。（3）官僚制组织的结构：①专门化的权限和任务。②职位按照“层级制”原则组织。③官员的选任以专业技术资格为标准，可在不同的专业化分工和层级进行职业升迁。 　　（三）行为科学时期的组织理论 　　1、人际关系学说（乔治•梅奥）：（1）“社会人”。（2）“非正式组织”。（3）管理职能。 　　2、需要层次理论（提出者是美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛）：（1）人的需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理需要、安全需要、感情和归属需要、地位或受人尊重的需要、自我实现的需要。(2)人首先产生最低层次的需要，当需要基本满足后，才依次要求高层次的需要；人的需要带有发展的、动态的性质；管理人员须根据不同人的不同需要，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。 　　3、双因素理论（美国行为科学家弗雷德里克•赫茨伯格）：（1）保健因素不能直接起激励职工的作用，但能防止职工产生不满情绪。（2）激励因素基本上都是属于工作本身或工作内容的，保健因素基本上都是属于工作环境或工作关系的。 　　4、期望理论(美国行为科学家维克托•弗鲁姆）：(1)通过考查人们的努力行为与其所获得的最终奖酬之间的因果关系，来说明激励过程并选择合适的行为，以达到最终奖酬目标。(2)用公式表示为：M=E×V（式中的M是“激励力量”，E是“期望值”，V是“效价”）。 　　5、X理论—Y理论(美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈）：（1）X理论：①多数人天生懒惰，逃避工作。②多数人没有雄心大志，心甘情愿受别人的指导。③多数人的个人目标是与组织的目标相矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能使他们为达到组织目标而工作。④多数人工作是为了满足基本的生存需要，金钱和地位才能鼓励他们努力工作。⑤能够自己鼓励自己和克制感情冲动的人，应负起管理的责任。（2）Y理论：①一般人都是勤奋的。②控制和惩罚不是实现组织目标的唯一方法。③正常情况下，一般人不仅会接受责任，而且会主动寻求责任。④在人群中广泛存在着高度的想象力、智谋和解决组织中问题的创造性。⑤现代工业条件下，一般人的潜力只利用了一部分。 　　（四）系统科学时期的组织理论 　　1、组织协作理论(美国的切斯特•巴纳德)：（1）社会的各种组织都是一个协作系统。（2）非正式组织对于正式组织的积极作用。（3）正式组织的基本要素:成员的协作意愿、组织的共同目标和组织内的信息交流。（4）权威接受理论。（5）组织平衡论。（6）经理人员的职能。 　　2、决策组织理论(美国的赫伯特•西蒙)：（1）组织决策论；（2）组织目标论；（3）组织设计论。 　　3、系统组织理论 (美国哈佛大学社会学教授塔尔科特•帕森斯) ：（1）从系统观点出发，认为企业组织是一个由相互联系共同合作的各个要素（子系统）所组成的为达到一定目标（既有组织的目标，又有其成员的个人目标）组成的系统。（2）组织系统模式的子系统：①目标与价值分系统；②技术分系统；③社会心理分系统；④结构分系统；⑤管理分系统。 　　4、生态组织理论：(1)最早提出借用生态学的方法来研究公共行政问题的学者是美国哈佛大学教授高斯。(2)里格斯运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析法”，提出了三种行政组织模式并阐述了它们的功能。 　　5、权变组织理论（英国的伍德沃德等人）：权变理论强调，管理者的实际工作取决于所处的环境条件，认为环境变化同管理对策之间存在着一种积极的相互关系。 　　（五）当代组织理论 　　1、目标管理理论（美国著名企业管理专家德鲁克） 　　需要遵循以下三个步骤：（1）制定目标。（2）实施目标。（3）评价目标。 　　2、全面质量管理理论：（1）对全体员工进行全面质量管理思想的教育。（2）明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用户满意的产品。（3）建立明确的质量基准和质量测评制度和激励机制。（4）改变质检人员“挑问题者”的角色，消除他们同开发者之间的隔阂和对立。（5）建立一套明确一致的解决问题的方法。（6）把质量管理与企业文化建设结合起来，在全体员工中培育主人翁意识和敬业精神。（7）建立质量小组，加强团队工作中的培训。 　　3、绩效管理理论 　　（1）绩效管理的理论方法体系主要有：关键业绩指标法（KPI）和平衡计分卡法（BSC）。 　　（2）绩效管理具体包括如下四个环节：绩效计划、管理绩效、绩效考核、奖励绩效。 　　4、学习型组织理论（美国学者彼得•圣吉） 　　组织学习的方式：（1）能够系统地解决问题。（2）注重试验。（3）从自己过去的经验中学习。（4）向他人学习。（5）在组织内部实现充分的知识共享。 　　5、网络组织理论 　　（1）广义网络组织是指两个或两个以上的独立的实体为迅速提供产品和服务，在一定时间内结成动态联盟，从而以强大的结构成本优势和机动性，完成单个组织难以承担的功能。 　　（2）狭义的网络组织定义在组织特征方面比较理想化，强调运用信息技术（特别是网络技术）达成一种完全松散、平等的组织形态。 　　（3）网络组织的特点：①组织边界模糊。②高度的流动性和灵活性。③并行作业，共享各成员的核心能力。④高协作成本。⑤蕴涵高风险。 　　（4）从网络组织的构建和运作看，有两个重要因素：①合作关系；②运作平台的网络。 　　（六）行政组织理论 　　1、传统公共行政学组织理论 　　（1）威尔逊提出了行政学赖以成立的前提，即政治与行政二分原则。 　　（2）古德诺对威尔逊的思想作了进一步的阐发，使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。 　　（3）韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。 　　（4）怀特为行政组织理论的发展提供如下基本框架：①行政组织体制。②行政责任与权力的分配。③优良行政组织的标准。 　　2、新公共行政学组织理论（瓦尔多、弗雷德里克森等）：（1）新公共行政学认为，传统公共行政学对组织问题的研究存在的不足在于：一是只注重研究行政组织本身，强调公共组织的内部动力；二是理论上太空洞。（2）新公共行政学认为在公共行政组织中，存在着以下四种基本的运作过程：①分配过程②整合过程③边际交换过程④社会情感过程。 　　3、新公共管理组织理论：政府应该是一个为公众服务的机构；公众作为为政府提供税收的“纳税人”，是政府的顾客，理应享受政府提供的良好服务，公共部门有义务提高服务质量。为了提高公共部门的服务效率，政府有必要引进私营部门的管理方法。 　　4、马克思主义组织理论 　　（一）公共组织结构概述 　　1、公共组织结构的概念 　　（1）组织结构是指社会组织中建立起来的各种部门机构之间，以及以部门机构为依托的组织成员之间的权利和责任关系的结合方式，是表现组织各部分排列顺序、空间位置、聚集状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是执行管理和经营任务的体制。 　　（2）公共组织结构，就是公共组织的构成要素及其组合方式。 　　2、公共组织结构的基础：（1）组织层次与管理幅度是公共组织结构的两个基本范畴，二者共同构成公共组织结构的基础。前者构成组织的纵向结构，后者则指组织的横向结构，纵横结合，构成组织的完整结构。（2）按照管理幅度和组织层次的相关关系，就可以形成两种组织结构：直式结构和扁平结构。 　　3、 公共组织结构的本质：（1）公共组织结构实质上就是公共组织内部之间相对稳定关系的一种模式，它既表现为静态的组织结构，又体现在动态的组织活动中。（2）公共组织结构的内容，主要包括纵向层次结构、横向部门结构和组织管理体制等三种因素。 　　4、 公共组织结构的功能：（1）整合功能。（2）沟通功能。（3）激励功能。（4）效率功能。 　　1、直线制组织结构 　　2、职能制组织结构 　　3、直线参谋制组织结构 　　4、直线职能制组织结构 　　5、事业部制组织结构 　　6、矩阵制组织结构 　　（三）新型公共组织结构的类型 　　常规委员会制组织结构 　　董事会制组织结构 　　理事会制组织结构 　　基金会制组织结构 　　2、 团队型组织结构：（1）团队型组织结构，是运用团队作为协调组织活动的主要方式所形成的组织结构模式。 （2）组织内的团队依其目标、存在的目的和工作性质来分类，通常可分为：①问题解决型团队。②自我管理型团队。③多功能型团队 　　3、 虚拟型组织结构 　　虚拟组织，是指一个组织通过承包合同等方式，把组织内部的一些业务交给外部的不同专业组织去完成，而总部只保留为数有限的核心员工，其主要职责就是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形式。 　　4、网络型组织结构 　　具特征如下：（1）中间管理层的缩减以至取消。（2）管理幅度增宽。（3）公共组织绩效的改进。 　　5、任务型组织结构 　　（1）单一任务型组织 　　（2）多元任务型组织 　　（3）延展任务型组织 　　（四）公共组织设计 　　1、公共组织设计：就是公共组织依据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行规划和确立的过程，它是通过对公共组织的各个要素进行合理配置和协调各个机构、部门之间职能，以达到提高组织效率的目标。 　　2、公共组织设计的原则：（1）职能目标原则（2）完整统一原则（3）精简高效原则（4）法制原则（5）职、权、责一致原则（6）人本原则 　　3、公共组织设计的影响因素：（1）组织环境因素（2）组织战略因素（3）组织规模因素（4）组织技术因素（5）权力体制因素　　第三章 行政组织 　　1.认为组织内的人的行为具有非人格化特征的是（韦伯）。 　　2.行政组织的权力不包括（干预企业正常的生产经营活动的权力）。 　　3.行政体制改革的核心是（转变政府职能）。 　　4.‌行政组织要承担的公共责任包括（A.禁止性责任B.命令性责任C.探索性责任D.允许性责任）。 　　5.行政组织与企业的区别有（A.行政组织为社会提供公共产品和公共服务，企业则提供私人产品和服务B.行政组织不能参与市场竞争，企业必须参与市场竞争C.行政组织是公共权力组织，企业是追求自身利润的生产服务组织D.行政组织常常呈现金字塔型的结构，企业的组织结构是多元化的）。 　　第四章 政府人力资源管理 　　1.下列关于人力资源的描述正确的是（人力资源包括了人才资源）。 　　2.下列不属于政府人力资源的是（到政府机关办事的企业员工）。 　　3.下列人员不得录用为公务员的是（曾经被开除公职的）。 　　4.政府人力资源管理的特点有（A.法治性B.多样性C.政治性D.复杂性）。 　　5.政府人力资源管理流程的主要环节有（A.培训B.职业规划C.奖惩D.人员录用）。 　　第五章 行政领导 　　1.行政领导的特点不包括（特殊性、规律性）。 　　2.（近因效应）指因某人或某事的近期表现而改变了对该人或该事一贯的看法。 　　3.（目标/任务激励）是行政领导者通过设置适当的目标来激发被领导者/追随者完成任务的动机、满足其某种需求。 　　4.行政领导体制的类型包括（A.层级制与职能制B.集权制与分权制D.首长制与合议制）。 　　5.行政领导素质由（B.能力素质D.知识素质）构成。 　　6.我国现行的行政领导制度是行政首长负责制（正确）。 　　7.行政领导者的职权包括人事权、物权、财权和组织权（正确）。　　第五章 公共组织 　　重点理解： 　　1、公共组织的含义、特点和作用 　　狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我国传统上把公共组织叫做行政组织。它是静态结构和动态活动过程的统一。公共组织是静态的组织实体，即政府机构；表现为动态的组织行为，即政府机构为行使权力、履行职责而进行的组织活动和运行过程；它也指行政人员心态的组织凝集。 　　公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。 　　我国的行政组织包括从中央到地方的各级人民政府及其所属部门、单位。 　　公共组织的特点： 　　（1）政治性。表现在政治代表和政治维护两个方面。（2）社会性。表现在社会管理和社会服务两个方面。（3）服务性。表现为政府为全社会提供公共物品和服务，同时依法进行必要的管制。（4）权威性。表现在普遍约束和强制执行两方面。(5)法制性。表现为自身的建设和开展的活动都要有法可依。（6）系统性。表现为它是一个比较稳定和相对封闭的系统，具有整体性、层次性、相关性。 　　公共组织的作用： 　　（1）政府是国家各种公共事务的组织者和管理者。（2）政府是人民生命财产的保护者和社会秩序的维护者。（3）政府是国家主权和领土完整的捍卫者。（4）政府是国民经济发展的政策制定者和协调者。（5）政府是社会公平的提供者。 　　2、公共组织的类型来源：www.gzu521.com 　　（1）集权制与分权制。集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥地位，自主权很少的公共组织类型。分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。 　　（2）完整制与分离制。完整制是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一行政首长的领导、指挥、监督的公共组织类型。分离制是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥、监督的公共组织类型。 　　（3）首长制与委员会制。首长制又称独任制、一长制或首长负责，是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织类型。委员会制又叫合议制，是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。 　　（4）层级制与机能制。层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和权限却随着等级降低而逐渐变小的公共组织类型。机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同的职能部门的公共组织类型。 　　3、公共组织的结构 　　公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式，是有法律确定的各种正式关系的模式。公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。 　　公共组织结构方式有纵向结构和横向结构两种。 　　公共组织的纵向结构即层级结构，它是指公共组织内部按照上下层级关系有序的构成方式。它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。它是以效率为中心设计的组织结构。 　　公共组织的横向结构即部门结构，它是指公共组织同级部门之间平衡分工的构成方式。一级政府除领导决策机关之外，按照行政目标、权力责任、专业性质或管辖区域的不同划分若干平行的职能部门。公共组织结构部门化是适应社会公共事务日益增长和扩大政府管理职能的需要，它是公共组织层级化的基础。其最大的问题是有可能发展为全能政府。 　　管理层次与管理幅度之间的关系：公共组织结构层级化和公共组织结构部门化的基本问题是处理好管理层次与管理幅度之间的关系。管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。管理幅度亦称管理宽度、管理跨度，是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。一般来说，管理幅度与管理层次成反比例关系，即在条件不变的情况下，管理幅度越大，管理层级越少；管理幅度越小，管理层级越多。公共组织的层级化应控制管理层次，尽量减少中间环节。管理幅度既不能过宽，也不能过窄。 　　4、公共组织理论和西方公共组织理论的新发展来源：www.gzu521.com 　　（1）传统公共行政学时期的组织理论主要有：泰勒的科学管理组织理论；法约尔行政管理学派的组织理论；韦伯的官僚制组织理论。 　　（2）行为科学时期的组织理论主要有：梅奥通过霍桑试验提出的社会人理论、非正式组织理论和新型领导能力理论；巴纳徳提出的权威接受理论、组织平衡理论和非正式组织的理论；西蒙提出的有限理性决策理论；卡内基的人际关系理论。 　　（3）新公共行政学时期的组织理论的核心概念是社会公平。新公共行政主张参与行政，一是公民参与，在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。 　　（4）新公共行政管理时期的组织理论主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立企业家精神政府。 　　（5）西方公共组织理论的新发展： 　　非营利组织是指组织的设立和经营不以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。 　　非营利组织的特点：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。 　　非营利组织在提供公共服务中的作用：在制度建设方面有倡导作用；监督市场；中介作用；维护良好的社会价值；监督政府。 　　非营利组织对公共管理的影响：（1）它是公共行政与公共管理的外延与扩大，可以弥补政府管理能力的不足。（2）它重视并能维护公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值。（3）它更强调公共服务，而不是强调管理与管制。（4）它的组织更民主、更开放。（5）参与机制的建立。 　　型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作实际不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。其特点是：它的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性；组织成员有共同愿景；善于不断学习；自主管理；组织的边界将重新界定。其五项修炼是：自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；团体学习；系统思考。来源：www.gzu521.com 　　创新型组织认为通过持续学习创新是一种组织功能，创新应该成为流程，并能产生持续的新价值，每个部门都应该创新。其特点是：组织学习是为了组织创新；组织学习贯穿于整个组织流程和整个组织；组织学习应该进行自主创新；从框到线的有机思考模式。其六项核心修炼是：活化学习；重新自我超越；模式；自由；领导创新；观念创新。

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